青岛市自然资源和规划局关于印发《关于进一步推进低效工业（产业）区升级改造的实施意见》的通知

各区（市）人民政府，青岛西海岸新区管委，市政府有关部门、市直有关单位：

经市政府同意，现将《关于进一步推进低效工业（产业）区升级改造的实施意见》印发你们，请贯彻执行。



青岛市自然资源和规划局

2022年5月20日


为贯彻落实市委、市政府决策部署，进一步促进全市城镇建设用地范围内低效工业园区、产业园区、工业用地相对集中区域〔以下简称“低效工业（产业）区”〕升级改造工作，提升节约集约用地水平，推动经济社会高质量发展，经市政府同意，结合实际制定以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念和高质量发展总体要求，坚持有为政府和有效市场协同发力、正向激励和反向倒逼相互结合，按照“政府主导、市场运作；规划统筹、有效实施；重点带动、整体提升；利益共享、多方共赢”的原则，优化政策措施，力促产业转型升级和土地提质增效。

（二）工作目标。以城市更新和城市建设三年攻坚行动为契机，按照“一年定规划、三年见成效、五年大变样”的要求，2022年完成摸底调查和规划编制，先行启动老四方工业区、楼山区域、株洲路区域、王台老工业区等重点低效工业（产业）区土地整理和开发建设；2023年、2024年各区（市）每年打造1—2片高质量特色园区，做出成效，树立标杆；2026年全市低效工业（产业）区升级改造工作成效显著，基本形成特色引领、创新增效、智慧赋能、绿色低碳的高质量发展新格局。

二、调查摸底建立台账

各区（市）政府参照低效工业（产业）区认定标准（详见附件），深入开展辖区内工业用地摸底调查，全面摸清土地利用强度、用地效益、建设状况等情况，重点围绕、固定资产投资强度、亩均工业增加值、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值等指标进行综合评价，结合产业发展方向，识别低效工业用地区域和地块，明确低效工业（产业）区的总体规模、空间分布、结构类型和改造提升潜力等内容，实行标图入库。2022年6月底前，各区（市）将摸底调查和认定成果报市自然资源和规划局。

各区（市）政府按照“工作项目化、项目工程化、工程清单化”的要求，结合市重点低效片区（园区）开发建设计划，依据摸底调查成果，合理制定近期可实施的低效工业（产业）区升级改造计划，建立工作台账，为低效工业（产业）区的规划编制、分类引导升级改造夯实基础。

三、加强规划研究统筹

（一）分区域分类型差异化引导升级改造

各区（市）政府应围绕“环湾引领、组团布局、蓝绿交融、网络支撑”空间战略实施，结合国土空间规划、产业发展布局、工业控制线、专业化产业园区策划研究等要求，围绕主导产业定位，突出特色，差别化推进低效工业（产业）区提升改造，打造规模化产业集群和专业化园区，提高产业集聚化发展水平。

1.位于都市核心区范围内的，东部区域，以文化传承、业态迭代为重点，做强总部经济、现代金融、特色商贸、都市工业等产业；西部区域，以开放创新、全面提质为重点，做强航运服务、临港产业、文化创意等产业；北部区域，以扩容聚能、产城融合为重点，做强先进制造、科创孵化、临空经济等产业，提升区域经济高度、创新浓度和辐射强度。

2.位于外围节点城市范围内的，以调整产业功能布局为重点，积极引入优质项目，做强产业集聚效应，提升县域经济综合带动作用。

3.位于“新市镇”范围内的，以塑造产业特色、盘活低效空间为重点，提升低效工业（产业）区品质，促进一二三产融合，补齐发展不均衡短板。

（二）高水平编制城市设计

各区（市）政府应科学研究辖区内各低效工业（产业）区的区位、用地规模、周边城市发展环境等情况，结合城镇低效用地再开发专项规划编制工作，重点对低效工业（产业）区升级改造的目标任务、规模时序、重点内容等进行统筹安排，切实保障工业用地规模。针对近期可实施的低效工业（产业）区，开展区域策划和综合评估，高水平编制城市设计，深化功能定位、调整产业方向、优化空间布局，营造产业创新场景，有序推进整体开发。城市设计成果可按照控规修编程序审定后，落实到在编国土空间规划和控规成果中。

注重低效工业（产业）区城市设计的可操作性，围绕规划蓝图的实施，制定时间表、路线图，明确近期重点工作安排和重点项目工程，建立行动“一张表”。

四、强化政策支持

（一）充分发挥国有企业作用

坚持政府主导，引导培育市、区（市）属国有企业成为低效工业（产业）区升级改造的投资建设和运营服务主体。

1.优先支持市、区（市）属国有企业统筹开展区域策划、资金筹措、土地收储整理、基础设施配套和产业园区建设，打造高品质的产业空间载体，同时承担产业招商运营等工作，围绕产业的导入、落地、孵化、成长、发展、退出，构建全生命周期的运营服务体系。市、区（市）属国有企业可合理选取固定比例收益、特许经营权等模式获得收益，各区（市）政府可制定政策通过运营补助、奖补入园企业等方式支持市、区（市）属国有企业开展园区运营服务，坚持中长期运营和可持续发展理念，逐步实现资金平衡、营利发展的良性状态。

2.支持市、区（市）属国有企业盘活和改造提升自有低效物业，优先为改造涉及的企业提供腾挪、搬迁、安置的载体。鼓励市属国企与镇（街道）合作整备工业用地，与村集体、有关权利人、产业投资机构、产业投资基金等进行市场化合作，参与低效工业（产业）区改造。

（二）积极引导社会资本参与

1.为补齐资金短板，保障低效工业（产业）区升级改造工作，积极拓宽融资渠道，通过基金合作、PPP等多种建设运营方式吸引社会资本、政策性银行参与；支持市、区（市）两级政府在政府专项债券限额内，对符合专项债条件的产业园区基础设施项目，通过发行政府专项债券方式规范举债；支持各区（市）政府依法依规建立“担保资金”等平台，为园区建设发展提供资金支持。

2.对政府认定的重点低效工业（产业）区范围内改造后土地用途为新型产业用地的，在开展地价评估时，地价参照同地段商务金融用地市场评估楼面地价的20%。新型产业项目用地中建设的计容房产自持比例，由区（市）政府与竞得人在履约监管协议中约定。区（市）政府应强化履约监管职责，在履约监管协议中明确项目的自持比例、转让条件、转让时间节点、产业类型、生产技术、产业标准、产品品质、违约责任等内容，以及投资强度、投产时间、产出效率、节能环保、亩均税收等相关要求。达到履约监管协议要求的，可依法办理新型产业用地上所建产业用房转让。产业用房可以按规划批准的幢、层、套、间等可独立使用、权属界线封闭的空间为基本单元分割登记、转让（属全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等公共设施除外）。首次转让的受让人须经产业主管部门认定的符合产业发展方向的企业法人。再次转让时，其不动产权证应满5年（企业破产倒闭的除外），次受让人也应符合首次转让条件。配建的生产服务及小型商业、职工宿舍等生活服务设施不得分割登记、转让和抵押。

（三）鼓励自主转型或自愿退出

按照规划和产业导向，发挥市场配置资源作用，积极引导低效用地企业降低获益预期，及时转型升级或自愿退出。

1.鼓励综合运用厂房加层、增资技改、整治提升改造等多种方式提高工业用地土地利用水平。对符合相关规划、不改变用途的，提高土地利用率和增加容积率，不再增收土地价款。

2.鼓励低效用地企业在符合规划及房屋安全要求的前提下，利用既有建筑改变使用功能，涉及土地用途变更的（不含商品住宅），经批准后可按照新用途重新计算出让年期，并补缴相应的土地出让价款。

3.对需要异地搬迁且符合国家产业政策的工业项目，经依法批准收回原国有土地使用权的，可以协议出让方式为原土地使用权人异地安排工业用地，出让地价执行新址所在地相关优惠标准。

4.对企业自身原因无法开发建设或运营的，不属于闲置土地的，土地权利人可申请终止履行土地出让合同，经原批准出让合同的政府批准同意后，按照约定终止土地出让合同，收回建设用地使用权，退还除合同约定定金以外的全部或部分出让价款（不计利息）。

（四）加强低效工业（产业）区用地保障

1.发挥市场作用，以出让方式取得建设用地使用权转让的项目，对未完成开发投资总额25%的，可以申请办理不动产转移预告登记，待开发投资总额达到法定转让要求时再依法办理不动产转移登记，促进低效土地二级市场的要素流通。

2.鼓励工业用地集中连片进行升级改造，相邻企业可跨宗地实施整合，宗地出让年限终止时间可按剩余最长年限宗地计算，并按相应的规定补缴土地出让金。允许打破原有权属界线，适度集中建设生产服务、行政办公、生活服务设施。

五、健全倒逼退出机制

（一）强化资源要素配置调控

以“亩产效益”为导向，严格落实用地、价格、用能、信贷等资源要素差别化配置，调控土地取得、保有成本，打破园区用地成本“平均主义”，约束企业加快提质增效或有序退出用地。

财政部门积极探索开展差别化城镇土地使用税试点，提高低效用地持有成本；实施用电、用水、用气差别化价格和差别化信贷政策，倒逼低效用地主体转型或退出；实施差别化用地政策，对“限制发展类企业（D类）”限制土地供应，不再安排新增工业用地，原则上不再受理新建、扩建规划审批手续，连续3年评为限制发展类的企业，由政府制定储备计划进行收储；支持各区（市）实施差别化用能指标、污染物排放指标供给政策，对单位用地产出低的给予削减，加以严控。

（二）强化多部门协同联动

各区（市）政府应组织开展低效工业用地综合治理，对认定低效工业用地名单予以公示，在全社会形成广泛共识，部门间形成合力，引导低效用地有序退出。

强化“亩产效益”考核应用，根据评价结果，落实差别化资金奖补政策；自然资源和规划部门停止受理评价为“限制发展类企业（D类）”新的用地申请；金融机构按照风险可控、商业可持续原则合理评估低效用地企业授信、用信，经认定为低效用地且不实施升级改造的权利人，不得享受政府中小企业信贷的优惠政策；税务部门对低效用地企业欠税数额较大的依法采取强制措施，集中进行清欠；消防、生态环境、市场监管及应急等部门对在消防安全、环境污染、产品质量及安全生产等方面存在严重隐患的违规生产的低效企业，依法从重处理，督促企业履行法定责任和义务；法院切实解决司法查封低效土地清理处置工作中的突出问题，建立资产处置绿色通道。

六、建立长效机制

（一）探索工业用地全生命周期管理机制

各区（市）应因地制宜建立覆盖工业用地项目准入、工程建设、竣工验收、达产复核、到期续期等环节监测核查机制，实施全覆盖、全过程的联动协同监管体系。项目准入时，重点审核企业是否按照“双合同”标准和要求编制建设方案；项目建设中，重点监管企业是否按设计要求施工建设；项目竣工达产后，按照“双随机、一公开”的要求，建立抽查和定期检查制度，及时排查并消除各种隐患。项目正常运营后，按照工业企业资源集约利用绩效综合评价进行管理。

新增工业用地应落实“标准地”出让模式，同步纳入全生命周期管理。

（二）建立完善“双合同”监管机制

对新出让项目或升级改造项目签订土地出让合同时，自然资源和规划部门在合同中明确履约退出条款。各区（市）政府牵头发改、工信、招商、住建等部门同步与用地企业签订建设项目履约监管协议，明确项目投入产出、建设要求、违约责任和处罚措施，确定监管标准，形成“出让合同+履约协议”双监管。土地出让后，按照“谁提出、谁监管”的原则，落实相关监管职责，对不达标的企业，区（市）政府应按约定处置。

七、保障措施

（一）完善组织领导机制。低效工业（产业）区升级改造工作应坚持“政府主导、部门服务、辖区负责”的工作机制，压实工作责任，协同聚力发展。各区（市）政府是低效工业（产业）区升级改造工作的责任主体，牵头推进升级改造各项工作；市土地高效利用领导小组办公室负责全市低效工业（产业）区升级改造工作的日常协调督办等工作；市发展改革负责办理涉及的投资项目审批；市工业和信息化部门负责工业企业“亩产效益”评价及将评价结果提供给相关部门使用,会同市行政审批部门负责涉及的技术改造项目核准及备案业务指导工作；市财政部门负责配合事权部门落实相关资金扶持政策，积极探索开展差别化城镇土地使用税试点；市自然资源和规划部门负责办理有关规划、用地手续；市住房和城乡建设部门负责房屋征收管理、建设监管及有关手续办理；市生态环境部门负责审批项目环评等工作。

（二）健全资金筹措机制。用好国有土地收益基金，优先保障低效工业（产业）区实施土地收储；鼓励市、区（市）属国有企业利用自有资金或联合有实力的社会资本参与土地收储整理，多途径筹集资金；金融部门创新信贷金融产品，提供信贷支持；探索运用PPP模式，吸纳社会资本参与，经政府认定后对项目实施主体可采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予支持。

（三）加强评估考核机制。各区（市）要对低效工业（产业）区升级改造工作的开展情况、实施效果等进行年度综合评估。市低效工业（产业）区升级改造工作牵头单位根据各区（市）评估情况进一步改进和完善评价标准和各项政策，不断提高改造提升工作水平。

（四）优化宣传引导机制。加强舆论宣传引导，做好政策解读，打消相关用地企业消极、观望思想；深入细致开展群众、企业工作，强化风险评估，在全社会形成支持、参与低效工业（产业）区升级改造的良好氛围。鼓励申报升级改造示范项目，及时宣传典型案例和成功经验。



附件：1.低效工业（产业）区认定标准

2.低效工业（产业）区升级改造工作流程



附件1

低效工业（产业）区认定标准

一、认定指标

各区（市）政府统筹协调自然资源和规划、工信、住建、发改、税务等部门，对现状工业园区、产业园区、工业用地相对集中等区域开展摸底调查，建立包含现状用地状况、用地效益、利用效率、固定资产投资强度、亩均工业增加值、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值等认定指标的评价体系，进行工业用地综合评价，合理认定低效工业用地。

二、空间要求

以低效工业用地相对集中连片区域为基础，并结合市政道路、河流、山体等自然界线进行修正，保证园区空间边界相对规整，或各区（市）确定的工业园区、产业园区范围。

三、规模要求

低效工业（产业）区面积原则上不得少于1平方公里，位于城区周边区域的，不得少于2平方公里；或各区（市）确定的工业园区、产业园区规模。

四、用地要求

1.现状建设用地不低于园区面积的90%；

2.低效工业用地不低于园区现状建设用地的50%；

3.三年内实施改造的面积不低于园区内低效工业用地的70%。

  一、出台背景

  近年来，我市将节约集约用地作为促进经济提质增效、转型升级的有力抓手，不断转变土地利用方式、提升土地利用效益，各项工作取得一定成绩。但仍存在一些问题，例如，城镇建设用地范围内存在大量工业低效用地。

  当前，我市正大力推进城市更新和城市建设三年攻坚行动，低效片区（园区）再开发建设是其中重要的内容。市委常委会议也提出“要结合低效片区开发建设，统筹各区市加快推进建设一批专业产业园区，提高园区主导产业，集聚化发展水平”等要求。

  聚焦全市城镇建设用地范围内低效工业园区、产业园区，工业用地相对集中区域（简称“低效工业（产业）区”）升级改造中遇到的流程不清晰、升级改造差异化引导不突出、资金不足、转型升级或者退出土地积极性不高等突出问题，根据原国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》 （ 国土资发〔2014〕119号)、自然资源部《节约集约利用土地规定》（自然资源部令第61号）、山东省政府办公厅《关于推进城镇低效用地再开发的意见》 （ 鲁政办字〔2020〕32号）等有关文件精神，学习借鉴上海、南京、长沙等地经验做法，结合青岛实际情况，我局起草了《关于进一步推进低效工业（产业）区升级改造的实施意见》（以下简称《实施意见》），指导区市有序开展低效工业（产业）区升级改造工作。

  二、主要内容和政策亮点

  《实施意见》主要包括总体要求、摸清家底建立台账、加强规划研究统筹、强化政策支持、健全倒逼退出机制、建立长效机制、保障措施7部分内容，重点如下：

  （一）明确了工作目标。按照“一年定规划、三年见成效、五年大变样”要求，2022年完成摸底调查和规划编制，2023-2024年各区（市）每年打造1-2片高质量特色园区，2026年全市低效片区（园区）升级改造工作成效显著。

  （二）制定了低效工业（产业）区认定标准和实施流程。通过明确评价指标、范围划定、规模和用地要求，细化低效工业（产业）区认定标准。清单式明确工作流程，实现从开展摸底调查到组织实施的全流程指引。

  （三）强化规划研究统筹，提出了差异化引导升级改造措施。要求各区（市）政府围绕“环湾引领、组团布局、蓝绿交融、网络支撑”空间战略布局，结合国土空间规划及产业发展布局、工业控制线，专业化产业园区筹划研究等要求，围绕主导产业定位，突出特色，制定时间表、路线图，差别化推进低效工业（产业）区升级改造。

  （四）强化政策正向引导和反向倒逼。鼓励多方参与，明确支持国有企业作为投资建设和运营服务主体参与低效工业（产业）区升级改造；明确通过社会资本投资、发行政府专项债券、搭建资金平台等方式进行资金保障，支持专业化企业参与低效工业区成片改造；明确通过土地出让价款调节，鼓励改造升级；鼓励集中连片升级改造，允许打破权属界限，跨宗地实施整合。以“亩产效益”为导向，健全反向倒逼机制，严格落实用地、价格、用能、信贷等资源要素差别化配置，调控土地取得、保有成本，打破园区用地成本“平均主义”，约束企业加快提质增效。强化多部门协同形成合力，开展低效工业用地综合治理，对认定低效工业用地名单予以公示，在全社会形成广泛共识，引导低效用地有序退出。

  （五）明确职责分工和保障措施。按照属地管理原则，各区（市）作为低效工业（产业）区升级改造的责任主体，牵头推进升级改造各项工作，明确各部门的职责和分工。明确了资金筹措、加强评估考核、优化宣传引导等保障措施。