合肥市人民政府关于印发合肥市深化医药卫生体制综合改革方案的通知

USHUI.NET^®提示：根据《 合肥市人民政府关于发布2023年度市政府规范性文件清理结果的通知》 （ 2024-05-28）规定，继续实施，
各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《合肥市深化医药卫生体制综合改革方案》已经市政府常务会议研究通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

合肥市人民政府办公室

2015年3月24日


 

为认真贯彻党的十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，按照全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，加快建立全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本医疗卫生制度，保障人民群众健康水平不断提高，现就全面深化医药卫生体制改革制定如下方案：

一、基本思路
（一）坚持公益方向，落实政府责任。按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求，强化政府基本医疗卫生服务责任，坚持基本医疗卫生服务公益性质，确保人民群众得实惠、医务人员受鼓舞、资金保障可持续。

（二）坚持整体联动，统筹协调推进。实行三医联动、内外联动、上下联动、区域联动，统筹推进医疗保障、医疗服务、药品供应、公共卫生、监管体制综合改革，发挥政策叠加效应，增强改革的系统性、整体性、协同性。

（三）坚持重点突破，创新体制机制。围绕医改的重点领域和关键环节，引入市场机制，重点在公立医院改革、医保管理体制、分级诊疗制度、医药价格形成机制、药品供应保障机制等方面试点先行，探索创新，激发活力，努力建设人民满意的医疗卫生事业。

二、主要目标
通过全面深化医药卫生体制改革，医疗卫生资源配置科学合理，以药补医全面取消，医药价格全面理顺，合理用药用材机制较为完善，现代医院管理制度和分级诊疗制度建立健全，中西医协调发展，多元办医格局基本形成，基本公共卫生服务水平显著提升；以基本药物制度为基础的药品供应保障体系进一步健全，药品、耗材、设备回归合理价值；整合城乡居民基本医疗保险制度，管办分开的医保运行机制探索取得突破，科学有效的医保支付制度基本建立，相互衔接的基本医保、大病保险和医疗救助制度更加健全。努力做到患者负担不增逐减，医务人员收入不减逐增，医院总收入合理有限增加，财政投入合理有效增加，医疗服务体系能力明显提高，人民群众就医满意度明显提高，人民群众健康水平逐步提高。2017年基本完成医药卫生体制综合改革重点工作和任务。2020年基本建成全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本医疗卫生制度。

三、重点工作任务
（一）全面推进公立医院综合改革。
1．建立科学合理的药品和医疗服务价格制度。（1）2015年4月1日起，全市所有公立医院取消药品加成。省下放的公立医疗机构的医疗服务价格定价权，4月1日前落实到位。（2）合理降低药品、高值医用耗材、部分医用设备检查治疗价格，到2017年全市公立医院药品、耗材收入占医院总收入的比重控制在40%以下，其中县级公立医院和城市二级医院控制在35%左右，城市三甲医院控制在45%左右。（3）提高诊疗、手术、护理、床位和中医服务等项目价格，拉开不同等级医院、不同技术水平医疗服务差价，建立充分体现医疗技术服务价值的价格动态调整机制，保障公立医院良性发展，基本医保持续健康运行，群众就医负担不增加。（责任单位：市物价局、市卫生局、市人社局、市财政局、市医改办等，列第一位的为牵头单位，下同）

2．建立现代医院管理制度。（1）市政府成立公立医院管理委员会，由政府负责同志担任主任，各有关部门参加，主要负责公立医院岗位和人员规模管理、资产管理、财务监管、法定代表人聘任等重大事项。委员会办公室设在同级卫生部门。成立市属公立医院管理中心，负责市属公立医院运行监管。（2）完善决策权、执行权、监督权相互制约相互协调的法人治理结构。（3）构建以战略规划、全面预算、绩效考核、质量管理、财务管理、资产管理、审计监督为核心的专业化、精细化管理制度。（责任单位：市编办、市卫生局、市财政局、市人社局等）（4）实行院长负责制，明确院长任职资格条件，推行院长职业化、专业化，落实公立医院经营管理自主权。（5）完善绩效考核制度，考核结果与医保支付、财政补助、工资总额挂钩。（责任单位：市卫生局、市财政局、市人社局、市编办、市医改办等）

3．建立符合医疗行业特点的公立医院人事薪酬制度。（1）实施岗位总量控制和备案管理，（责任单位：市编办、市人社局、市卫生局等）落实医院用人自主权，由医院按照有关规定组织公开招聘。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、以岗定薪、合同管理，同岗同待遇，形成双向选择、合理流动、能进能出、能上能下、激励有效、保障公平的灵活用人机制。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局、市编办等）（2）医院工资总额与服务质量、数量挂钩，与医疗服务收入（不含药品、耗材收入和大型设备检查收入）占医院总收入的比重挂钩，与控制基本医保费用增长挂钩，与控制医院资产负债率挂钩，医院人均收入水平在现有基础上有较大幅度提高，力争到2017年人员经费支出占业务支出比例达到40%。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局等）（3）实行绩效工资制，健全绩效考核体系，拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。（4）合理确定医院院长绩效工资水平，薪酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分构成，根据考核结果由财政据实安排。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局等）

4．推进医务人员保障社会化管理。按照国发〔2015〕2号和国办发〔2015〕3号、皖政〔2015〕16号文件精神推进全市各级公立医院（含乡镇卫生院和社区卫生服务中心）养老保险制度改革。（1）对改革前已退休人员，保持现有待遇并参加今后的待遇调整。（2）对改革后参加工作的人员，通过建立新机制，实现待遇的合理衔接。（3）对改革前参加工作、改革后退休的人员，通过采取过渡性措施，保持待遇水平不降低。（责任单位：市人社局、市卫生局、市财政局等）

5．完善政府投入和资产管理制度。（1）对公立医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生服务和紧急救治、支边支农等公共服务予以保障。加大政府投入力度，逐步提高财政补助水平，对因医改政策调整，导致业务收入严重收不抵支的市属医院予以重点支持。（2）长期债务纳入同级政府性债务统一管理，逐步化解。（3）政府职能部门履行资产监管职责，加强医院资产监管，提高资产使用效率。（责任单位：市财政局、市卫生局、市人社局、市发展改革委等）

（二）建立分级诊疗制度。
6．建立分级诊疗激励约束机制。（1）综合运用价格、医保支付、绩效考核等激励约束措施，并辅以必要的行政规范，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗机制，力争到2017年基本形成分级诊疗制度。（2）制定常见病种入院、出院标准、转诊办法和医保支付办法，拉开不同层级医疗机构医保住院起付线与报销比例。（3）优先诊治基层医疗卫生机构转诊的患者，提高报销比例，未经基层首诊直接到二级以上医院就诊的非急诊患者，降低报销比例。（4）强化功能布局与分工协作，由基层医疗卫生机构逐步承担首诊、康复和护理等服务，分流公立医院普通门诊。基层医疗卫生机构和公立医院应设立负责双向转诊工作的专门科室和建立双向转诊患者“绿色通道”。（5）一般常见病、多发病的诊治在县域内基本解决，2015年县域内就诊率提高到90%左右。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局等）

7．建立医疗联合体（以下简称医联体）。以协同服务为核心，以医疗技术为支撑，以利益共享为纽带，以支付方式为杠杆，建立多种形式的医联体。（1）以市区三级医院为龙头，与县级医院、社区卫生服务中心建立城市医联体。（2）县域以县级医院为龙头，与乡镇卫生院建立县域医联体，按照县管乡用、适时轮换的原则，鼓励到乡镇卫生院工作的副主任医师以上或本科以上且取得执业医师资格人员由县级公立医院统一管理，提高乡镇卫生院医疗技术服务能力，强化乡镇卫生院与村卫生室一体化管理。（3）在医联体内建立分工协作机制，通过选派基层医务人员到上级医院进修学习、技术骨干到基层医疗卫生机构轮岗、远程诊疗等多种行之有效的形式，推动优质医疗卫生资源优化整合、合理流动、下沉基层，引导患者在基层首诊、康复治疗。（责任单位：市卫生局、市人社局、市医改办等）

8．推广全科服务。（1）在每个乡镇和城市社区，依托有资质的全科医生或由基层医疗卫生机构（含村卫生室、社区卫生服务站）组建若干个全科医生服务团队，采取签约服务模式，为辖区内所有居民提供基本公共卫生服务、健康管理、初级诊断和双向转诊等全科服务，签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人共同分担。（2）落实包保责任制，推行网格化管理、团队化服务和家庭医生负责制。2015年，每个县（市、区）都要开展社区卫生服务中心和乡镇卫生院的家庭医生签约服务试点，城市主城区签约面达到10%，农村开展试点，取得经验后全面推开。（3）将社区卫生服务中心全部纳入医保定点机构范围，通过提高医保支付比例、减免一般诊疗费等措施，鼓励居民签订家庭医生服务协议。（责任单位：市卫生局、市财政局、市人社局、市医改办等）

（三）合理配置医疗卫生资源。
9．科学制定全市医疗卫生服务体系规划。（1）按照《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015－2020年）》提出的目标和原则，摸清当前辖区内医院数量、规模，控制总量，调整结构，合理确定市、县公立医院数量、规模和功能定位，优化调整公立医院布局结构，构建布局科学、规模适度、层级合理、功能完善、协同有序、运行高效的医疗卫生服务体系。（2）优先加强县级医院服务能力，支持村卫生室、乡镇卫生院和社区卫生服务机构标准化建设。县级原则上设一个县办综合性医院和一个中医院。市级按人口规模合理设置市办综合性医院。（3）每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4张，原则上不再扩大公立医院规模。逐步增加执业（助理）医师、注册护士、全科医生、公共卫生人员，到2020年医院医护比达到1︰1.25，市级医院床护比不低于1︰0.6。（责任单位：市卫生局、市发展改革委等）（4）加大对偏远乡村等医疗资源相对不足地区的支持力度，改善医疗卫生条件。（责任单位：市卫生局、市财政局、市发展改革委等）

10．进一步放开社会资本办医市场。（1）在医疗卫生资源规划中为社会资本办医留出足够空间，优先支持社会力量举办非营利性医疗机构，力争到2020年社会办医床位数占全市比例超过25%。（责任单位：市发展改革委、市卫生局等）（2）建立公开、透明、平等、规范的社会办医准入制度，采取预审批、联合审批等办法简化审批手续。（3）鼓励社会力量与公立医院共同举办新的非营利性医疗机构、参与公立医院改制重组，支持发展专业性医疗管理集团。支持以公办民营、民办公助、公私合营等多种形式兴办医疗机构。（责任单位：市卫生局等）（4）在市场准入、医保定点、能力建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入、科研立项等方面，非公立医疗机构（含个体诊所）与公立医疗机构享受同等待遇。（5）非公立医疗机构所需专业人才纳入市人才引进总体规划，享有市政府规定的引进人才同等优惠政策。（责任单位：市卫生局、市人社局等）

11．完善社会办医优惠政策。（1）非营利性民营医疗机构可加速提取固定资产折旧。（责任单位：市财政局等）（2）政府对非营利性民营医疗机构进行综合绩效考评，并根据考评结果给予奖补。（责任单位：市卫生局、市财政局等）（3）允许社会资本举办的各类医疗机构通过有偿方式取得的土地、投资形成的房产、设备等固定资产抵押贷款。（责任单位：市金融办、市卫生局、市财政局等）放宽对营利性医院的数量、规模、布局以及大型医用设备配置的限制。鼓励社会办医的具体优惠政策另行制定，县（市、区）优惠政策依据有关法规自行制定。（责任单位：市卫生局等）（4）对同一地区、医院级别相同的同类病种，非公立医疗机构和公立医院执行同等医保付费标准，医保基金按季度提前预拨。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局等）（5）探索采取政府购买服务等方式，逐步将非政府办基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围。（责任单位：市卫生局、市财政局等）

12．完善多点执业制度。（1）全面推行医师多点执业，完成住院医师规范化培训并取得培训合格证书，或从事临床工作累计5年以上的医生，经所在医疗机构备案、所在地卫生部门注册后，可选择2－3个医疗机构执业。（2）鼓励公立医院医师优先到基层医疗卫生机构、非公立医疗机构多点执业。（责任单位：市卫生局、市人社局等）

（四）加强医疗卫生机构服务和运行质量监管。
13．建立完善质量评价体系。（1）强化对药品零差率、医疗质量、服务效率、绩效考核、费用控制、资产运营、满意度评价等监管。（2）探索在公立医院建立绩效和成本控制管理评估体系。（责任单位：市卫生局、市财政局、市人社局、市编办、市医改办等）

14．加强运行质量监管。（1）建立医务人员执业监管信息系统，执业医师实行代码唯一制，对开具处方等诊疗行为实行全程监管。（2）利用现有资源或委托第三方，开展医疗服务质量、经济运行评价。（3）建立信息公开制度，促进医疗行为和医疗费用阳光化，接受社会监督。（责任单位：市卫生局、市医改办等）

15．构建和谐医患关系。（1）建立院内调解、人民调解、司法调解、应急处置和医疗责任保险的医疗纠纷预防和处置体系。（2）全面推行医疗责任保险，鼓励建立医疗意外保险。（3）加强医德医风建设，弘扬救死扶伤精神，提高医务人员人文素质和职业素养。（4）改善就医环境，改进服务流程，开展便民惠民服务。（5）优化医务人员执业环境和条件，严厉打击伤医等违法行为。（责任单位：市卫生局、市司法局、市公安局、市金融办等）

（五）探索医疗保险管理制度改革。
16．整合城乡居民基本医保制度。（1）在现有统筹层次基础上，逐步推进城镇居民医保与新农合整合，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。（2）整合大病保障与大病保险，做好基本医保与大病保险的衔接。（3）完善城乡医疗救助、疾病应急救助制度，积极发展商业医疗（健康）险，逐步建立并不断完善覆盖全民、功能有别、形式多样的医疗保障体系。（责任单位：市医改办、市人社局、市卫生局、市财政局、市金融办等）

17．创新医保管理体制和运行机制。按照政府主导、市场运作、管办分开、适度竞争的原则，探索城乡居民基本医保管理体制改革。成立城乡居民基本医疗保险管理中心，探索引入商业保险承办城乡居民医保事务。积极探索居民自行选择经办机构。（责任单位：市人社局、市卫生局、市编办、市财政局、市金融办等）

18．规范医保管理中心职责。筹集和管理城乡居民基本医疗保险基金并负责安全运行；参与制定基本医保、大病保险管理规则，以及对经办机构的激励约束办法；按照适度竞争原则，招标若干家商业保险公司承办基本医保和大病保险业务并监督运行；参与药品、耗材、设备集中采购和医疗服务收费监管。（责任单位：市编办、市卫生局、市人社局、市财政局、市物价局、市金融办等）

19．规范经办机构（商业保险公司）职责。坚持非营利性原则，办理城乡居民基本医保业务；承办大病保险业务；审核监管医疗机构服务方式和收费，控制成本；与定点医疗机构签订服务协议；每季度公布基金收支情况，开展医保基金精算，接受医保中心和公众的监督；受医保中心委托，代收个人基本医保缴费，确保全民覆盖。（牵头单位：市人社局、市卫生局，责任单位：市财政局、市金融办等）

20．推进基本医保扩面提标。（1）稳定基本医保参保率，按照国家、省统一部署，逐步提高城乡居民基本医保筹资水平，逐步增加政府投入，适当提高个人缴费水平。（2）享受最低生活保障的人、农村五保户、社会散居孤儿、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。（责任单位：市人社局、市卫生局、市财政局、市民政局等）（3）探索建立老年医疗护理保险制度。（责任单位：市金融办、市卫生局、市人社局、市民政局等）

21．规范基本医保保障范围。（1）按照省统一部署，规范基本医疗保险药品目录。将符合条件的医疗机构中药制剂及针灸、治疗性推拿等中医非药物疗法技术纳入基本医保。（责任单位：市人社局、市卫生局、市财政局、市物价局、市医改办等）（2）完善全市城乡居民基本医疗服务目录，依据国家、省基本医保不予报销和部分报销诊疗目录，结合我市实际，以负面清单形式制定基本医疗服务目录。（牵头单位：市卫生局、市人社局，责任单位：市财政局、市物价局、市医改办等）（3）制定按病种付费目录，按照分级诊疗原则，确定不同等级医院的合适病种，制定病种临床路径，合理确定病种收费和医保付费标准。（4）按照保基本的原则，医保基金主要保障基本医疗保险药品目录、基本医疗服务目录内的项目，报销比例按医疗卫生机构层级确定，层级越低报销比例越高。（5）各级医疗卫生机构优先配备使用国家基本药物，进一步提高医保报销比例。（牵头单位：市卫生局、市人社局，责任单位：市财政局、市物价局等）

22．改革医保支付方式。（1）建立居民医保门急诊统筹报销制度，实行门急诊就诊报销。（2）完善医保付费总额控制，推进以按病种付费为主的支付方式改革，到2017年公立医院50%以上的住院患者实现按病种付费。（3）加快建立医保经办机构与医疗机构价格、付费方式谈判协商制度，控制医疗费用不合理增长。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局、市金融办、市医改办等）

（六）深化药品采购供应制度改革。
23．实行药品、耗材、设备集中采购。（1）药品、耗材根据全省统一招标确定的生产企业和价格（可作为医保支付参考价），以市为单位全市集中带量采购。设备采购按照省里制定的采购政策执行。（2）对用量不确定、企业不常生产的低廉价药品建立目录清单，由医疗机构网上自行采购，确保满足群众基本用药需要。（责任单位：市卫生局、市人社局、市财政局、市食品药品监管局、市物价局、市医改办等）

24．多途径降低医院药品、耗材和设备检查费用。（1）坚持合理用药、合理使用耗材、合理检查，建立价格高、用量大、非治疗辅助性等重点药品监控目录。（2）医院工资总额与药品、耗材、检查收入占比挂钩，以前三年加权平均数作为考核基数，占比降低则工资总额相应提高，占比提高则工资总额相应降低，确保药品、耗材、检查收入占医院总收入的比重逐年下降。（3）加强内部监督，对执业医师处方等诊疗行为统一网络监管。（4）加强过程监控，签订阳光协议，对违规供应商实行黑名单制。（责任单位：市卫生局、市物价局、市人社局、市财政局、市医改办等）

25．规范药品生产流通秩序。严厉打击药品生产经营企业挂靠经营、租借证照、销售假劣药品、商业贿赂以及伪造、虚开发票等违法违规行为，实施医药领域违法行为不良记录管理。（责任单位：市食品药品监管局、市卫生局、市工商局、市国税局、市地税局、市公安局等）

（七）深化基层医药卫生体制综合改革。
26．全面推行财政经费定项补助。乡镇卫生院和社区卫生服务中心不实行收支两条线管理，其收入来源：一是县（市、区）财政部门按岗位内实有人数全额核拨的人员经费（含“五险一金”）。二是医疗服务收入扣除运行成本后主要用于人员奖励。三是政府购买服务的基本公共卫生专项经费，实行项目管理，经考核后拨付，严禁将公共卫生服务经费冲抵人员工资。政府职能部门要加强收支监管。（责任单位:市财