根据《支持外贸企业发展，做好出口退（免）税”放管服“2017年10月30日上午10:00国税总局在线访谈》规定，
一般情况下，生产企业生产货物出口，中间有需要报关、代办退税业务的，由专业公司提供；需要贷款的，由银行机构提供。2014年出现了将报关、退税、贷款等业务由一家机构提供，即所谓的外贸综合服务的新业态。其主要特点：一是将过去不同专业单位提供的服务整合成一家提供；二是提供以退税为担保的贷款。这一新业态正常运转的前提，必须保证退税款由提供服务的综服企业控制，要求代办的退税在综服企业所在地集中申报。
为适应这一新业态发展的需要，2014年税务总局制发了《国家税务总局关于外贸综合服务企业出口货物退(免)税有关问题的公告
》（国家税务总局公告2014年第13号），将这种行为视同自营，即将综服企业视为一般的外贸企业，所代理的生产企业的出口货物通过开具增值税发票实现交易，作为综服企业的进项，由综服企业办理退税。这一政策满足了综服企业经营的条件（控制退税款和集中申报退税）,在综服企业发展初期，为促进行业发展发挥了积极作用。但在执行中，13号公告逐渐暴露出一些问题：货物的出口是生产企业，综服企业实际上只负责代办手续，担发生出口骗税行为时，却要承担骗税的责任主体，而生产企业不承担任何责任，导致法律责任的错位。
为解决上述问题，税务总局在深入综服企业调研，广泛征求有关部门和基层税务机关意见的基础上，本着“谁出口、谁退税、谁主责”的原则，从有利于综服企业规范健康发展，有利于防范和打击出口骗税，有利于确保国家税款安全的角度出发，提出对综服企业开展的代理退税业务，根据其业务实质，由视为自营出口申报退税，调整为代生产企业集中申报退税。同时，要求适用这一退税办法的综服企业，必须符合综服企业的定义，且内部建立有较为完善的出口退税风险管控机制并向税务机关备案。并制发了《国家税务总局关于调整完善外贸综合服务企业办理出口货物退（免）税有关事项的公告
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